只欠1萬8，房屋被拍賣！─行政執行制度與比例原則介紹
司法趨勢2020/07/14 雁引
一、前言
經新聞報導[1]，一名43歲男子，因10餘次交通違規，欠下1.8萬元交通違規罰鍰未繳，其市價約250萬元之透天厝遭行政執行署宜蘭分署查封，並以135萬元拍定，造成該名男子與其年邁老母親及子女被迫搬離。新聞揭發後，部分民眾大肆撻伐，認為行執行過程未考量比例原則，並質疑執行過程有瑕疵，更有監察委員申請主動調查。
本文藉此機會介紹行政執行所須遵循之法定義務以及比例原則，幫助考生複習相關概念二、行政執行之基本概念
行政執行，係指行政機關對不履行行政法上義務之人，以強制力促使其履行義務，或產生與義務已履行之相同狀況的制度[2]。
原則上，行政執行係對義務人採取強制手段之公權力措施，故須踐行告誡等程序，但在情況危急時，行政機關必須採取即時措施，以避免人民生命、身體或財產遭受危害，若於此情形仍要求要先作成行政處分並踐行法定催告程序，往往緩不濟急，故在一定條件下，行政機關得採取「即時強制」措施，與前開行政強制不同之處在於，即時強制之相對人並無違反行政法上義務。
依行政執行法第2條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」，從上開說明及行政執行法第2條規定，行政執行之體系如下：
三、公法上金錢給付義務之強制執行
承前所述，一般行政執行可分為公法上金錢給付義務與行為或不行為義務，而本案涉及對罰鍰執行，屬於公法上金錢給付義務，故以下針對該種類進行介紹：
（一）執行之開始
由主管機關依行政執行法第11條移送執行機關即為執行之開始。
（二）執行要件
依行政執行法第11條規定：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：
一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。
二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。
三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。
法院依法律規定就公法上金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定經主管機關移送者，亦同。」其要件分析如下
1.人民須具備公法上金錢給付義務：
依行政執行法施行細則第2條，所稱公法上金錢給付義務如下：1.稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金；2.罰鍰及怠金；3.代履行費用；4.其他公法上應給付金錢之義務。
2.執行名義
(1)直接「依法令」成立之公法上金錢給付義務
(2)行政機關本於法令之「行政處分」
(3)「法院之裁定」所成立之給付義務
(4)法院依法律規定就公法上金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定
3.逾期不履行
4.主管機關移送行政執行分署
（三）執行機關
公法上金錢給付義務之執行，原依行政執行法第4條第1項但書，由「法務部行政執行署所屬行政執行處」執行。但自民國101年起，法務部行政執行署所屬各行政執行處已改制為「法務部行政執行署各分署」。
（四）執行程序與方法
1.調查財產
執行人員須先了解義務人之財產狀況，才能對其實施強制執行，故依行政執行法第13條第1項第3款，移送機關於移送執行時，應檢附義務人之財產目錄，但移送機關不知悉義務人之財產者，免予檢附。此外，依照同法第14條規定，執行機關得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述。
2.執行方法
對公法上金錢債權最直接的執行方法，係查封義務人之動產或不動產，予以變賣後與全體債權人依照債權比例分配；或就義務人對第三人之金錢債權，依行政執行法第26條準用強制執行法規定，依收取命令或支付轉給命令取償。此外，為防止義務人逃匿、隱匿財產，並得要求義務人提供擔保，並得實施限制住居(執§17)、拘提(執§17Ⅲ)、管收(執§17Ⅵ)或禁止為特定奢侈行為(執§17-1)，促使義務人主動履行義務[3]。
執行方法整理如下：
（五）執行程序之終結
依行政執行法第8條及第26條準用強制執行法規定，於下列情形，應終結執行程序：
1. 義務已全部履行或執行完畢者。
2. 行政處分或裁定經撤銷或變更確定者。
3. 執行無結果，發給債權憑證
四、比例原則之遵守
按行政執行法第3條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」又依行政執行法施行細則第3條規定：「本法第三條所定以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度，指於行政執行時，應依下列原則為之：
一、採取之執行方法須有助於執行目的之達成。
二、有多種同樣能達成執行目的之執行方法時，應選擇對義務人、應受執行人及公眾損害最少之方法為之。
三、採取之執行方法所造成之損害不得與欲達成執行目的之利益顯失均衡。」比例原則為一般法律原則，在所有行政領域皆有適用，而行政執行係以強制手段督促義務人履行義務，構成義務人自由權利之干預，自應符合比例原則之要求[4]。
五、本案討論
本案義務人爭執相關文書未合法送達、查封程序有瑕疵等情，其中最具爭議之部分在於，義務人只欠1.8萬的罰鍰，名下市價約250萬元之不動產卻遭查封拍賣，而有超額查封之情形。承前所述，行政執行程序亦受比例原則之拘束，本件查封、拍賣義務人不動產在比例原則審查上，首先，該手段有助於國家對義務人違反公法上金錢給付義務取償而滿足適當性原則；其次，在必要性原則下，執行機關已多次清查義務人有無存款、薪資或其他財產可供執行，且義務人家裡雖有冰箱、洗衣機等中古家電，但殘值不高，不足清償本件罰鍰及執行必要費用，且屬於生活必需物品，依強制執行法屬不得查封之動產[5]，因此查封義務人名下唯一不動產似乎是對義務人侵害較小的執行手段。
然而，在狹義比例原則下，本案採取查封拍賣義務人唯一的居住場所之手段，恐造成義務人與受其撫養者流離失所，部分論者認為該手段所造成之義務人損害已與欲達成執行目的之利益顯失均衡[6]，但亦有論者持相反見解。本案涉及狹義比例原則之解釋與適用，若於考場上遇到相關問題，不論採取何種見解，只要論理清楚即可。
[1]洪志明(民109年4月23日)。【符合比例原則嗎】欠1.8萬元罰鍰，透天厝被法拍。蘋果即時新聞網。取自https://tw.appledaily.com/forum/20200423/5VNINSUJ753RM2X4BRY6IB57IM/。
[2]李建良，〈論行政強制之執行方法〉，《政大法學評論》第63期，頁165。
[3]整理自陳敏，《行政法總論》，自版，2011年9月，七版，頁842-849。
[4]陳敏，《行政法總論》，自版，2011年9月，七版，頁828。
[5]法務部行政執行署宜蘭分署(民109年4月14日)。有關媒體報導陳姓義務人因1萬8千元罰單未繳，本分署直接拍賣義務人百萬透天厝不動產乙事，本分署再度澄清【新聞稿】。取自https://www.ily.moj.gov.tw/260165/260266/
[6]蘇友辰(民109年4月23日)。欠1.8萬罰單屋遭法拍公權力者也要有溫度。ETtoday新聞雲。
2020-05-07 FFFTEDITOR最新消息，法稅好文
【評論】蘇友辰／欠1.8萬罰單屋遭法拍 公權力者也要有溫度
文章出處：ETtoday新聞雲 2020年04月23日 13:12
近日基隆一位陳姓民眾因欠繳新台幣（下同）1萬8千元的交通違規罰鍰，導致市價約250萬元的透天厝被行政執行署宜蘭分署以135萬元賤價法拍賣掉，並將被迫於4月底前搬離，引發外界關注。質疑捨家電而直接查封拍賣不動產是否符合「比例原則」？對此小案大辦的作法，宜蘭分署行政執行官強調，一切依照法定程序執行，並無違誤，更激起輿論不平之鳴！
行政執行是行政機關對於不履行公法上金錢給付義務之相對人（或稱義務人），以強制手段使其履行義務，具有維護公共利益之目的。然其採取的強制執行方法之不當，亦會對人民權益產生一定損害，不能不慎。因此，依《行政執行法》第3條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」此即所謂「比例原則」。
而所謂以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度者，依《行政執行法施行細則》第3條規定，指於行政執行時，應依下列原則為之：一、採取之執行方法須有助於執行目的之達成。二、有多種同樣能達成執行目的之執行方法時，應選擇對義務人、應受執行人及公眾損害最少之方法為之。三、採取之執行方法所造成之損害不得與欲達成執行目的之利益顯失均衡。
本件義務人因滯欠1萬8千元罰鍰，宜蘭分署為實現公法上債權之公益目的，查封拍賣義務人百萬透天厝不動產，是否符合上揭《行政執行法》第3條「比例原則」？據宜蘭分署連續發表兩次聲明澄清，其係於多次清查義務人有無存款、薪資的存在，並兩度扣押義務人存款無著，確認義務人無其他可供執行之財產，才依法拍賣義務人之不動產云云，這樣的說法看似已充分考量義務人履行之困境，但卻忽略該房產係義務人一家四口賴以生存的唯一居所，一旦拍定被迫搬遷，恐對人民的生存權、居住權損害過大，與欲達成執行目的之利益顯失均衡。此正如法諺：「不可用大砲打小鳥」所示，必須考慮「衡平原則」（或稱「狹義比例原則」），為執行公權力者理應念茲在茲的準則。
立委蔡易餘4月20日為本事件質詢法務部，蔡清祥部長回應：「公權力者應多作關懷。」固然本案陳姓民眾因多次交通違規，欠繳罰單有錯在先，行政執行署基於法定職責，本當落實執行，責無旁貸；然而秉持該分署所標榜的「公義與關懷」核心價值，對於義務人有意迴避或閃躲公權力執行之情況下，筆者認為，宜先通知地政機關辦理查封不動產登記，禁止義務人移轉，以為保全。嗣於後續拍賣鑑價程序進行期間，為避免造成太大的損害，應耐心再度發函查扣其薪資或存款（在前次查扣無著後義務人陸續再存入者）等。
如果認定義務人有故意逃避情形，甚至可依《行政執行法》第17條第3項規定，以其對經合法通知，無正當理由而不到場為由，聲請法院裁定拘提，以強制其到場報告其財產狀況或為其他必要調查與協商清償方案，雙方見面好說話，方屬標榜「公義與關懷」價值兼顧所應有的作為。
再者，陳姓民眾主張屋中還有一台新電腦、三台冷氣可供執行，如果屬實，宜請移送機關先行指封該項動產，事後如經拍賣無人應買，或所得仍不足以抵償債務，此時再進行不動產執行程序，或許就有緩衝之道，宜蘭分署未作比較細緻處置，亦不無可議之處。
如今本件執行生米已煮成熟米，應如何救濟善了，當是解決問題前要考慮者。雖然依《行政執行法》第9條第1項規定，當義務人如遭遇執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益情事時，得於「執行程序終結前」，向執行機關聲明異議。執行機關認其有理由者即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；但若認為無理由，將呈送上級主管機關決定。未來行政執行署若就聲明異議作成決定認為有理由時，會撤銷發回宜蘭分署重為處分，讓原有拍賣程序歸於無效，而重啟新的執行程序，可作補救。反之，若聲明異議無理由，則會被駁回，義務人不服，僅能進一步提起行政訴訟救濟。
不過，實務上不動產是以核發「權利移轉證明書」之時，為執行程序終結。本案拍定人既已繳納價金，並取得權利移轉證明書，時限已過，義務人依法固不得再聲明異議尋求翻案，此路已行不通，除非行政執行署「法外施仁」，迫於輿情而不循法定程序處理，但將再衍生棘手執行問題，治絲益棼。
所幸，日前行政執行署為緩兵之計，決定暫緩執行不動產點交，讓整起事件出現有轉圜餘地。若於此期間與拍定人達成和解、協商，同意原處分撤銷，或許有機會化解爭議。惟拍定人如堅持點交，不同意撤銷原處分，亦可依法聲明異議，此時行政執行署恐將面臨騎虎難下的局面。
隨著爭議持續延燒，監察委員已主動申請調查此案，但行政究責，似無法回復義務人期待的原狀。惟值得注意的是，據報載，2019年行政執行署為展現貫徹「酒駕零容忍」政策的決心，通令全國13分署同步執行滯欠酒駕罰鍰專案，截至2019年4月，除其他動產外，共查封義務人土地1,112筆、建物244間，進而採取「開大絕」的行動，似締造不錯的執行佳績。
例如台北分署即針對欠繳酒駕罰鍰9萬元的義務人，由行政執行官親自帶隊，至義務人於文山區興隆路的住所張貼封條查封房屋，提示義務人如再不繳納罰鍰，將繼續拍賣程序，並以拍賣價金充抵欠款，逼得義務人急速籌款清償。可見此種以查封不動產來追討酒駕小額罰鍰的案例似已是常態。
若此公權力為節省程序冗長浪費、減輕案件負擔，以「大砲打小鳥」近乎取巧的執行方法，基於前「衡平原則」之考量，殊值深究。呼籲未來監察院應正本溯源，作通盤調查處理，以避免類似案件再度發生。
— 蘇友辰，執業律師、中華人權協會名譽理事長，著有《蘇建和案21年生死簿》。
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[7]俞肇福、吳昇儒(民109年4月13日)。
律師：無存款拍賣房子 符合比例原則
2020/04/13 05:30自由時報。
〔記者俞肇福、吳昇儒／基隆報導〕律師林富貴表示，當查扣存款沒有效果時，才能對其他動產或不動產強制執行，如果不先查扣存款就直接對不動產執行，才算違反比例原則，與罰款高低無關，此案當事人陳男沒有存款，依法拍賣房子符合法律的比例原則；至於陳男指控未貼封條有法律瑕疵，林富貴說，房子被查封卻未貼封條，但鑑價及訂拍程序已合法送達，仍可視為法律程序補正，法拍並無瑕疵。
唯一解套方式 找買主把房子買回
林富貴表示，本案已經完成法拍而且過戶了，唯一解套的方式就是陳男去找得標的買主，請求再把房子賣還給他，依一般實務，陳男可能必須酌予貼補費用並動之以情，才有可能把房子重新購回自己名下。據了解，陳男有透過關係詢問對方，但已遭到拒絕。
他指出，法律所謂的比例原則，是指國家為了達到行政目的，必須選擇侵害人民權益最小的方式進行，例如行政執行機關可以針對受執行人的任何財產施以執行，例如存款、汽機車及不動產等，因為標的（欠繳金額）很小，執行機關必須先就侵害人民權益最小的存款先執行，只有扣不到存款時，才能對其他動產或不動產執行，如果不先查扣存款就直接查扣房子，才是違反比例原則，與罰款高低無關。
林富貴說，從催繳罰款、到債權人家中履勘、請鑑價單位到家中鑑定房價，到行政執行署公告拍賣不動產，過程中有十多次的公文書寄送告知，大多採取雙掛號的方式以求慎重，當事人在法拍前都有機會繳納清償，執行署宜蘭分署人員到陳宅鑑價、請鎖匠到場開門，轄區派出所警察也有到場，並無法律瑕疵。
至於陳男表示因四處打工，母親不識字且未轉交掛號信等，林富貴說，如果陳男實際居住地不是戶籍地，可以通知寄件地址變更，如未申請變更，同居的家人收受並簽收公文書，就視同公文收受有效，不管收到公文的人是否了解內容。
林富貴呼籲說，民眾收到司法單位的公文書，如果對內容有疑問或個人經濟狀況困窘，可到各縣市政府服務台請教義務律師免費諮詢，以免個人權益受損。
取自https://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1365462
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